Yves Sancey, Quand les banquiers font la loi. Aux sources de l’autorégulation bancaire en Suisse et en Angleterre, de 1914 aux années 1950

Lausanne, Antipodes, 2015, 546 pages.

par Laure Quennouëlle-Corre  Du même auteur

Couverture de l'ouvrageDepuis que les banques centrales existent, leurs relations avec les banques commerciales oscillent entre coopération et tensions. Après chaque crise financière, sous la pression politique et sociale, l’autorité monétaire a tendance à renforcer son contrôle sur le secteur bancaire pour prémunir l’ensemble du système économique de futurs déboires. La Suisse n’a pas échappé à cette règle somme toute assez courante, mais elle présente un type de régulation bien particulier, inspiré du modèle britannique.

C’est un gentlemen’s agreement, élaboré avec difficulté à partir de 1927, qu’Yves Sancey étudie en détail dans l’ouvrage tiré de sa thèse en sciences politiques. Grâce à des archives primaires qu’il explore minutieusement, l’auteur a pu retracer les négociations entre la banque nationale suisse, l’association des banques suisse et la Confédération sur un sujet central dans l’entre-deux-guerres : le contrôle de l’exportation des capitaux. Tout au long de six chapitres, il expose le jeu des acteurs publics et privés et le lent cheminement de l’accord, depuis la première convention arrachée par la Banque nationale suisse (BNS) aux grandes banques commerciales en 1927 jusqu’au gentlemen’s agreement de 1937. De fait, les banquiers ne font pas la loi, ils luttent pied à pied pour éviter la loi !

L’auteur a centré délibérément son propos sur la question des capitaux étrangers qui, en Suisse plus qu’ailleurs, posent problème dans une période de turbulences financières et monétaires et de volatilité des flux de capitaux internationaux. Face à la collusion des banques et de l’industrie exportatrice, les autres parties prenantes de l’économie suisse – agriculture et artisanat – se mobilisent pour dénoncer ce qui leur apparaît comme néfaste pour l’économie helvétique. Les critiques sont doubles : d’une part, les exportations de capitaux détournent les investissements de Suisse, d’autre part, elles risquent de déstabiliser voire de faire monter le taux d’intérêt du crédit interne et donc de nuire aux activités économiques suisses. Mais ce que ne relève pas l’auteur, c’est que, à partir des années 1920, les grandes banques commerciales suisses prennent l’avantage sur les banques d’affaires et sur les banques cantonales. Elles bénéficient de la fuite des capitaux français, née de l’alourdissement de la fiscalité et de l’avènement du cartel des Gauches en 1924, alors que ces capitaux leur permettent de développer des activités financières internationales. Comme le dit le directeur général de la BNS en 1926 : « Sans les avoirs de notre voisin occidental, on n’aurait probablement pas des taux d’intérêt aussi bas»1. D’autant que les banques utilisent les fonds français déposés en Suisse pour prêter à l’étranger – ce qui, de prime abord, ne nuit pas à l’économie helvétique. Il aurait peut-être fallu relativiser l’obsession de l’exportation des capitaux à la lumière des chiffres sur l’évolution de la balance des paiements, de la part des grandes banques, à l’exportation. Quitte à situer le poids des banques dans une perspective plus large que du seul point de vue de leurs opérations financières avec l’étranger et à s’interroger sur les effets réels de l’autorégulation sur l’activité économique de la Confédération.

Pourquoi tant de difficultés à établir une régulation si peu contraignante, tandis que se mettent en place des contrôles beaucoup plus stricts dans les grands pays développés depuis la fin de la Première guerre mondiale ? Le rapport de force s’établit clairement du côté des grandes banques commerciales, qui dominent alors la scène politique et sociale suisse, par le jeu des relations qu’entretiennent les banquiers avec la sphère politique ou étatique ; c’est le centre de la thèse d’Yves Sancey, qui s’appuie sur une étude prosopographique des principaux dirigeants publics et privés, sans oublier le portrait de personnalités de premier plan comme Sarasin (Association des banques suisses) ou Musy (BNS). Bien évidemment, la présence d’un État fédéral faible ne contribue pas à faciliter le vote des lois ou des règles et le principe de convention sur le modèle britannique devient la seule solution envisageable par les autorités monétaires.

La crise de 1929 légitime le renforcement des règles et, cette fois-ci, la loi de 1934 apparaît comme une concession faite aux régulateurs – c’est dans l’air du temps, les lois bancaires sont votées en Allemagne, en Italie, aux États-Unis, en Belgique, aux Pays-Bas et au Luxembourg. Surtout, la loi échange la limitation des exportations de capitaux et la création d’une commission de contrôle des banques avec la reconnaissance explicite du secret bancaire : une victoire pour les banques, sur laquelle l’auteur, centré sur la question du contrôle des exportations de capitaux, ne s’attarde pas. Au fil des crises monétaires, les agreements se succèdent jusqu’en 1937, favorables in fine aux banques, mais on relève incidemment l’incapacité de la BNS à gérer les crises monétaires.

Deux chapitres complètent l’histoire de cette pratique du contrôle spécifique. Le chapitre de comparaison avec la Grande-Bretagne est en soi le bienvenu – d’autant que le sous-titre de l’ouvrage annonce une analyse des deux régulations suisse et anglaise – mais peut-être la comparaison entre les deux systèmes aurait-elle gagné en profondeur en s’attachant non seulement aux rapports de force politico-sociaux mais aussi à une analyse des armes dont dispose chaque autorité monétaire et la politique monétaire menée en dehors de la gestion de l’ouverture des frontières financières ; d’un côté la plus ancienne banque centrale, puissante et expérimentée avec à sa tête un gouverneur à la forte personnalité, un État fort et centralisé et un arrière-plan théorique robuste, de l’autre une banque centrale jeune, inexpérimentée qui a du mal à s’imposer dans un pays fédéral. Ce qui les rapproche est sans doute l’attachement à leur monnaie et à la parité-or, mais la question monétaire est ici une fois encore un peu éludée au profit des questions de circulation des capitaux.

Le dernier chapitre est consacré à un passage en revue rapide des gentlemen’s agreements des années 1950 à nos jours. Évidemment, cette période mériterait plus qu’un chapitre – un autre livre peut-être – au regard du changement de contexte monétaire international avec l’instauration du régime de Bretton Woods de contrôle de capitaux, puis les turbulences que les banque suisses ont eu à affronter dès les années 1960 et, enfin, l’avènement de la globalisation financière qui change les règles du jeu. La dérégulation financière touche tous les pays – même ceux qui, comme la France, avaient imposé depuis la Première guerre mondiale un strict contrôle des changes. L’ouverture des frontières financières est devenue la norme et la compétition entre les États se fait sur d’autres terrains, comme la fiscalité.

Cette étude sociale sur la régulation des capitaux étrangers en Suisse dans l’entre-deux-guerres a le mérite de mettre en lumière un rapport de forces politique et social entre des banques et le reste du pays sur un point de friction et invite à réfléchir sur l’habitus régulateur qui fixe le cadre de pratiques différentes suivant les pays, leur culture, leur histoire et plus encore sur les variétés du capitalisme contemporain. L’on peut regretter que cette approche socio-historique se soit polarisée sur la seule idée d’autorégulation de la circulation des capitaux, sans prendre en considération leur articulation avec d’autres aspects de la politique monétaire, ce qui aurait nuancé le tableau de relations forcément plus complexes et mouvantes qu’il n’y paraît.

Laure Quennouëlle-Corre


  1. J.-M. SCHAUFELBUEHL La France et la Suisse ou la force du petit. Évasion fiscale, relations commerciales et financières (1940-1954), Paris, Presses de Sciences Po, 2009, p. 56.


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