Virginie Fracheboud, L’Introduction de l’assurance invalidité en Suisse (1944-1960): tensions au cœur de l’État social.

Lausanne, Éditions Antipodes, 2015, 214 p.

par Eric Geerkens  Du même auteur

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Tiré d’un mémoire de maîtrise en histoire contemporaine, le livre de Virginie Fracheboud témoigne d’une très grande intelligence des relations sociales dans la Suisse de l’après Seconde Guerre mondiale. Si, par son objet, elle s’inscrit dans le courant des disability studies, l’étude de l’introduction de l’assurance invalidité (AI), au sens d’une couverture sociale pour les personnes handicapées, interroge en fait l’équilibre d’ensemble de la protection sociale suisse.

De facture classique, le livre mobilise les archives des principales organisations et institutions engagées dans le processus (organisations patronales, politiques et syndicales, de défense des personnes handicapées, Office fédéral des assurances sociales, instances parlementaires, etc.) et suit, après un substantiel état de l’historiographie, un plan chronologique, focalisé principalement sur les années 1954 à 1959.

Un chapitre introductif, qui court de la fin du XIXe siècle à la fin de la Seconde Guerre, permet de cerner le public cible de l’assurance invalidité en détaillant la couverture offerte par les assurances sociales naissantes. La relative invisibilité statistique de l’invalidité, dont l’étendue n’est guère connue avant le milieu des années 1950, témoigne du peu d’attention portée par les pouvoirs publics à la question. D’une manière générale, tous risques confondus, la couverture sociale est faible en Suisse où, avant la Seconde Guerre, 80% de la population active n’est pas affiliée à une caisse de pension et où les deux tiers de cette population ne sont pas encore couverts par la Caisse nationale suisse d’accidents entre 1930 et 1950. Ces assurances ne couvrent que très faiblement le risque d’invalidité ; ainsi, s’agissant d’une assurance pour laquelle des statistiques sont disponibles – l’assurance pension – seuls 15 à 20% des personnes actives y sont spécifiquement couvertes, entre 1941 et 1955, pour le risque d’invalidité. L’assurance-maladie, organisée par des caisses privées ou paritaires et dont la couverture passe de 40% de la population en 1930 à 70% en 1950, ne prévoit aucune prestation en cas d’invalidité et exclut même d’emblée les personnes déjà invalides. La couverture de ce risque, non rentable, n’intéresse pas les compagnies d’assurances privées et les caisses de pension qui ne feront dès lors pas obstacle à l’initiative publique en ce domaine.

L’auteure montre ensuite qu’en raison notamment d’une expérience du second conflit mondial bien différente par exemple de la France ou de la Grande-Bretagne, les partis conservateurs suisses sont parvenus à faire obstacle à la mise sur pied d’un véritable système de sécurité sociale, n’acceptant que le développement très progressif et contenu d’assurances sociales bien compartimentées, dans une économie au demeurant prospère.

La dynamique décrite dans la suite de l’exposé est en partie inscrite dans ces prémisses. Ainsi, la création de l’assurance vieillesse et survivants (AVS), jugée prioritaire, ajourne la réalisation de l’AI. Les rapports entre assurances sociales nouvellement adoptées et l’AI seront le terrain de stratégies patronales visant à limiter le développement de chacune de ces assurances. S’agissant de l’AVS, l’objectif des milieux patronaux, banquiers et assureurs en priorité, était de réduire son fonds de compensation, dont les importantes liquidités étaient placées sur le marché suisse, en concurrence avec d’autres capitaux privés. À travers les débats sur son financement par des moyens de l’AVS, on voit l’AI mobilisée à la fois pour réduire le fonds de compensation controversé et empêcher que les moyens manifestement disponibles ne justifient une amélioration des prestations sociales pour les retraités. Si un prélèvement sur les moyens de l’AVS n’est finalement pas retenu, le financement de l’AI impliquant une communauté de risque financier avec l’AVS met les deux assurances sous tension, les déficits de la première risquant de peser sur les moyens de la seconde et les dépenses pour les invalides sur les ressources pour les pensionnés. Un tel jeu est reconduit peu après, l’AI étant cette fois utilisée dans la négociation autour du financement de l’Allocation pour perte de gain aux militaires (APG), l’objectif des milieux patronaux étant ici d’éviter une mainmise publique à travers un financement par la fiscalité fédérale. La solution qui s’est finalement imposée a consisté à financer conjointement l’APG et l’AI par une majoration très limitée des cotisations sociales à l’AVS. Dans ce processus, les fonctionnaires fédéraux et les dirigeants des assurances sociales font pencher la balance dans le sens patronal et, en l’absence de puissantes associations de mutilés de guerre telles qu’elles existent dans la France voisine, ce sont surtout les associations suisses de défense des personnes handicapées d’inspiration libérale qui se font entendre.

La portée de l’assurance invalidité elle-même est profondément marquée par la logique libérale des élites helvètes. Un consensus se dégage en effet autour de la notion de réinsertion professionnelle, le lien au marché du travail l’emportant sur la solidarité dérivée de l’appartenance à la communauté nationale comme justification de la rente aux personnes handicapées ; cette option tend notamment à renvoyer les grands handicapés de naissance à une logique d’assistance. Sur le plan de l’indemnisation, l’accès à la rente est conditionné par un taux d’incapacité élevé et son montant est à l’origine si faible – bien en-dessous du taux de remplacement du salaire perdu recommandé par le Bureau international du travail (BIT) – qu’il ne couvre pas les besoins vitaux des invalides ; ses bénéficiaires sont de surcroît privés de la prise en charge des frais médicaux et pharmaceutiques. L’assurance invalidité entre en vigueur en Suisse le 1er janvier 1960, bien après les principales nations industrialisées d’Europe occidentale et avec une couverture sociale plus réduite.

La grande force de l’étude tient à sa capacité à faire de la couverture d’un risque qui n’est pas, en soi, un enjeu social central le révélateur de l’équilibre des forces et des stratégies déployées autour de l’ensemble de la protection sociale. Comme l’auteure le reconnaît dans la partie prospective de ses conclusions, la position des organisations syndicales suisses, assez peu revendicatives dans la défense des invalides, mériterait un complément d’enquête.


Eric Geerkens


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