Jean-Pierre Tabin et Carola Togni, L’assurance chômage en Suisse: une sociohistoire (1924-1982)

Lausanne, Éditions Antipodes, 2013, 229 pages.

par Jacques Freyssinet  Du même auteur

L’assurance chômage en Suisse, Une sociohistoire (1924-1982)Jean-Pierre Tabin, Carola Togni. L’assurance chômage en Suisse: une sociohistoire (1924-1982) Lausanne,Éditions Antipodes, 2013,229 p. 


U Suisse – 2013

À la fin du XIXe et au tout début du XXe siècle, les pays industrialisés sont le lieu d’émergence d’une catégorie nouvelle, à la fois statistique, juridique et sociale : c’est « la naissance du chômeur » (Christian Topalov) ou « l’invention du chômage » (Robert Salais). La figure du travailleur involontairement privé d’emploi se détache de celles du pauvre, du vagabond ou du handicapé. L’origine du phénomène n’est plus située dans les caractéristiques morales ou physiques des individus, mais dans les mécanismes économiques. Dès lors, la question se pose des justifications et des formes d’une éventuelle intervention sociale, qu’il s’agisse d’aider au placement des chômeurs ou de leur assurer un revenu de substitution. Dans le second domaine, les choix à opérer sont multiples : faut-il privilégier l’assistance ou l’assurance ; l’assistance relève-t-elle de la responsabilité de l’État ou de celle des collectivités territoriales ; l’assurance doit-elle être volontaire ou obligatoire ; qui doit en assurer le financement et la gestion ? De nombreux travaux ont illustré la grande diversité, selon les pays, des réponses qui ont été données à ces questions. L’ouvrage de Jean-Pierre Tabin et Carola Togni est le premier à proposer une vision d’ensemble de l’histoire du système d’assurance chômage dans le cas de la Suisse. Il s’appuie sur une exploitation approfondie de fonds d’archives publics, patronaux et syndicaux. Il est directement utile puisqu’il comble une lacune, mais il présente surtout l’intérêt de décrypter une configuration nationale très particulière des stratégies d’acteurs et de leurs évolutions. Ainsi, il enrichit notre connaissance de la palette des solutions institutionnelles qui ont été mises en œuvre pour l’indemnisation des chômeurs.

La création de l’assurance chômage par une loi de 1924 est la conséquence d’une crise économique qui frappe le pays au lendemain de la Première Guerre mondiale. Pour y faire face, un mécanisme d’assistance avait été créé en 1919 par les pouvoirs publics, avec une faible contribution financière patronale. Par ailleurs, il existait, comme dans de nombreux autres pays, des caisses privées d’assurance (presque exclusivement syndicales). Elles étaient financées par les cotisations de leurs membres, complétées par des subventions publiques. Elles ne couvraient qu’une faible fraction des salariés. L’ouvrage met en évidence l’ampleur surprenante du consensus qui se construit, face aux lacunes de ces dispositifs, entre les pouvoirs publics, le patronat et les syndicats dans la définition d’un nouveau dispositif malgré  des intérêts divergents. Les syndicats veulent préserver et si possible développer leurs caisses qui sont, par suite de la crise économique, en grande difficulté financière. Ils soutiennent donc le principe de caisses autonomes subventionnées avec liberté d’adhésion. Le patronat ne veut pas payer. Il se méfie des caisses syndicales, mais, quoique divisé sur ce point, il renonce finalement au projet d’imposer des caisses paritaires, ce qui aurait supposé des cotisations des employeurs. Pour des raisons symétriques, les syndicats n’insistent pas sur une participation financière des employeurs qui impliquerait la présence de ces derniers dans la gestion des caisses. Enfin, les syndicats, pour préserver leurs caisses, ainsi que le patronat, pour des raisons doctrinales, sont hostiles à la création d’une institution publique d’assurance. S’il existe des conflits secondaires, l’architecture globale est acceptée par tous : liberté d’adhésion à des caisses autonomes qui sont subventionnées par l’État moyennant un contrôle de l’usage de leurs ressources. La création éventuelle d’une obligation d’adhésion relève de la décision des cantons ; elle s’étendra progressivement tout en ne concernant qu’une fraction des salariés (en général, les bas salaires). La crise économique des années trente provoque un durcissement du régime (conditions d’ouverture des droits, niveau des prestations, contrôle de la recherche d’emploi…) sans modification de son architecture.

Il est intéressant de noter que lorsqu’une réforme de l’assurance chômage est discutée entre 1940 et 1942 le patronat change de position et revendique la généralisation de caisses paritaires. Il est donc prêt à participer au financement dans l’objectif d’éliminer les caisses syndicales et de réduire le rôle dominant du financement public. Il doit cependant y renoncer face à la double opposition des syndicats et des cantons qui entendent conserver la maîtrise de leurs propres caisses. La réforme de 1942 confirme les principes de 1924 avec seulement l’adjonction d’un fonds de solidarité entre les caisses.

Parallèlement, les auteur(e)s mettent l’accent sur le caractère sexué de l’assurance chômage tout au long de cette histoire. Le modèle de référence est celui de l’homme « gagne pain », ce qui se traduit par des niveaux d’indemnisation inférieurs pour les femmes, par des niveaux supérieurs pour les chômeurs chargés de famille, ainsi que par la non couverture de certaines professions et des emplois à faibles durées de travail où se concentrent les femmes salariées. L’autre forme de discrimination frappe les travailleurs étrangers de manière continue selon des modalités variables.

L’adoption d’une nouvelle loi en 1951 reflète le maintien du consensus sur les principes du système, même si des conflits sont apparus sur certains points : indemnisation du chômage en cas de grève, indemnisation du chômage pour intempéries dans le bâtiment… Finalement, la loi n’introduit que quelques améliorations mineures qui sont élargies par diverses mesures additionnelles adoptées jusqu’en 1973, notamment en faveur des travailleurs qualifiés. Le fait que, dans cette période, le taux de chômage global soit très faible contribue à expliquer l’absence de conflit autour d’une politique qui se borne à des ajustements à la marge. Pour la même raison, malgré la baisse des cotisations et l’amélioration des prestations, le nombre des assurés (dans un système d’assurance volontaire) baisse, lentement mais continûment, à partir de 1968 : « le risque paraît plus théorique que réel ». En 1973, les assurés représentent moins de 16 % de la population active ; quelques centaines de chômeurs seulement sont indemnisés. Pour ses adversaires, l’assurance chômage est décrite « comme un anachronisme » ; selon les auteur(e)s de l’ouvrage, elle est devenue « l’assurance sans chômage ».

Il faudra la crise économique mondiale, qui touche la Suisse à partir de 1975, pour que le compromis historique entre syndicats, patronat, Confédération et cantons soit profondément mis en cause. En 1976, une révision constitutionnelle introduit l’assurance obligatoire. Elle est financée à parts égales par les salariés et les employeurs. Les cotisations sont perçues par un organisme confédéral. Si les caisses syndicales subsistent, aux côtés des caisses publiques et des caisses paritaires, elles se bornent désormais à verser des prestations selon des normes communes fixées par la Confédération. Plusieurs révisions ultérieures, jusqu’en 2012, modifient les différents paramètres du régime sans toucher à sa nouvelle structure.

L’un des intérêts majeurs de l’ouvrage réside dans la mise en évidence du contraste entre les stratégies des organisations patronales et syndicales. Les premières se révèlent constamment divisées entre les intérêts et les objectifs contradictoires de leurs membres : l’assurance chômage constitue-t-elle un risque de désincitation au travail ou peut-elle constituer un instrument de stabilisation d’une fraction de la main-d’œuvre ; faut-il combattre les caisses syndicales au nom d’une gestion paritaire ou refuser les cotisations patronales ; doit-on défendre le principe du volontariat ou tirer parti de la mutualisation des coûts assurée par l’obligation ? En revanche, si des débats existent aussi au sein du mouvement syndical, ils semblent s’effacer devant l’impératif de défense de l’autonomie des caisses syndicales. Elles sont perçues à la fois comme facteur d’adhésion des salariés et comme moyen de légitimation face au patronat et aux pouvoirs publics. Cette priorité exige que les syndicats démontrent leurs compétences de gestionnaires et leur sens des responsabilités. Elle les conduit, pour protéger l’équilibre financier, à adopter une attitude prudente quant à l’extension des droits des chômeurs ou quant à un élargissement de l’adhésion qui bénéficierait à de « mauvais risques ». De même, l’objectif d’autonomie conduit à ne pas revendiquer de cotisations patronales et à ne chercher que dans les subventions publiques les nécessaires financements complémentaires. Ainsi se dessinent les bases d’un compromis implicite et durable, régulièrement validé par un pouvoir politique conservateur peu porté à élargir les responsabilités publiques. Seule la gravité de la crise économique de la décennie 1970 contraint à un changement de logique. Elle se traduit, en 1976, par la mise en place d’une assurance obligatoire dont les financements, les prestations, ainsi que les conditions d’ouverture et de maintien des droits sont fixées au niveau confédéral avec une simple délégation de gestion pour des caisses qui ne restent que formellement autonomes. À nouveau, mais cette fois sous la pression de contraintes exogènes, un consensus émerge ; il fait disparaître une spécificité longtemps préservée.

Jacques Freyssinet

 

 



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