Jean-Pierre Tabin, Arnaud Frauenfelder, Carola Togni, Véréna Keller, Temps d’Assistance. Le gouvernement des pauvres en Suisse romande depuis la fin du XIXe siècle, 2008

Jean-Pierre Tabin, Arnaud Frauenfelder, Carola Togni, Véréna Keller, Temps d’Assistance. Le gouvernement des pauvres en Suisse romande depuis la fin du XIXe siècle. Lausanne, Éditions Antipodes, 2008, 327 pages.

par Yannick Marec  Du même auteur

L’ouvrage vise à réaliser une socio-genèse des politiques d’assistance publique en Suisse romande à partir de l’étude du « gouvernement de la misère » dans les cantons de Vaud et de Neuchâtel depuis la fin du XIXe siècle. Il articule les approches historique et sociologique, le recours à l’histoire intervenant comme clef de compréhension du fonctionnement actuel de l’assistance publique. L’un de ses grands apports est de souligner l’importance du rôle joué par cette assistance publique dans le traitement social de la pauvreté tout en insistant sur son caractère évolutif et sur la complexité des rapports entretenus avec d’autres dispositifs de protection sociale. Cette recherche tend aussi à montrer combien cette logique d’intervention sociale peut symboliser la solidarité nationale, davantage sans doute que d’autres pourtant souvent estimées plus « modernes » ou plus efficaces, en particulier celle des assurances sociales. L’une des originalités de la démarche adoptée est aussi de montrer comment cette forme d’entraide a pu devenir complémentaire des assurances sociales dans l’organisation du système suisse de Sécurité Sociale. Cependant, l’importance de l’assistance publique a pu varier selon les époques et les lieux dans la mesure où la Suisse présente la particularité de développer différents modèles cantonaux d’État social, si l’on retient la typologie définie par Esping Andersen. Suivant les cantons l’apparition plus ou moins précoce d’autres formes de solidarité comme l’assurance chômage ou l’obligation de l’assurance maladie a également conditionné le fonctionnement de l’assistance publique.

Cette diversité de situations peut être mise en relation avec les spécificités des espaces retenus pour l’analyse. Pendant longtemps, en effet, le canton de Vaud s’est caractérisé par une forte ruralité tandis que celui de Neuchâtel a connu une industrialisation bien plus rapide liée à l’essor de l’horlogerie. L’héritage politique paraît aussi hétérogène, le canton de Vaud ayant connu une révolution bourgeoise d’obédience radicale en 1845, alors que celui de Neuchâtel n’a abandonné son statut de principauté prussienne qu’en 1848 pour devenir république. Ces particularités ont influé sur la conception du rôle de l’État et sur les modalités de l’interventionnisme social. En revanche, les deux entités possèdent quelques points communs importants à savoir l’usage du français et la pratique du protestantisme. La dimension confessionnelle aurait sans doute mérité d’être davantage soulignée car elle pouvait enrichir la compréhension de l’organisation et du fonctionnement de l’assistance publique. On peut ainsi regretter que les auteurs se soient cantonnés de manière aussi exclusive aux seules formes publiques de l’entraide sociale, sans donner au moins une idée des autres dispositifs, privés et confessionnels, qui ont pu exister et éventuellement peser sur la marche du service public. Cette observation nous paraît s’imposer d’autant plus que les rédacteurs partent du postulat que le développement des politiques d’assistance ne se fait pas en fonction de l’évolution sociale d’une époque mais « en fonction de la manière dont l’époque pense cette évolution sociale » (p. 10), ce qui peut donner lieu à discussion. Si la question sociale est effectivement toujours socialement construite, cela nécessite d’évoquer les différents biais qui peuvent intervenir dans la constitution des représentations sociales et dans « le processus de production de la réalité ». L’approche historique qui est principalement centrée sur l’analyse du discours législatif aurait aussi gagné à faire intervenir d’autres sources davantage liées aux réalités économiques et sociales des deux cantons. Cependant, pour être juste, il faut noter que les auteurs ont su élargir leurs corpus à d’autres documents permettant de mettre en perspective les débats parlementaires (articles de presse, écrits sur l’assistance, sources communales, etc.).

La première partie aborde une question séculaire, celle du gouvernement de la misère. Elle s’ouvre par une utile introduction qui rappelle quelques spécificités suisses en ce qui concerne la question de l’appartenance qui conditionne l’accès aux formes publiques d’assistance. Ainsi le droit de « bourgeoisie », à prendre dans son acception médiévale, correspond à un droit de cité qui se transmet par filiation ou, pour les femmes, par mariage. Ce droit qui peut être acheté est fondé sur le lien du sang et non sur le territoire. La population résidante d’une commune peut comprendre des « bourgeois », sans que cela soit une obligation, mais aussi des « habitants » et des « étrangers » qui n’ont droit qu’à des secours amoindris ou temporaires. Traditionnellement le secours est dû par la commune d’origine, l’assistance au lieu de domicile n’arrivant à s’imposer que de manière progressive et variable selon les cantons. Le premier chapitre de la partie historique de l’ouvrage est précisément consacré à cette question des principes d’assistance à la fin des années 1880. Il en ressort que le canton de Vaud maintient alors le principe de l’origine tandis que celui de Neuchâtel confronté à une crise horlogère opte pour l’introduction du principe du domicile dans l’assistance à partir de 1888. Les limites apportées à ce changement fondamental participent également au processus de construction sociale de la nation suisse. L’assistance à domicile ne concerne que les Neuchâtelois et les Suisses majeurs vivant depuis dix ans dans le canton et cinq ans consécutifs dans la commune. D’autre part, une loi de 1889 sur l’assistance et la protection de l’enfance impose un « stage » de six mois pendant lequel les personnes originaires d’autres communes restent assistées par la commune de leur dernier domicile. De plus, dans les deux cantons la question de l’emploi reste centrale, l’assistance passant autant que possible par l’aide au travail. De surcroît, dans une société qui reste très patriarcale, c’est l’emploi masculin qui demeure la référence, même si dans la réalité l’assistance concerne souvent les femmes, en particulier les veuves, dont on exige un comportement conforme à la morale bourgeoise. Le chapitre suivant évoque le temps des adaptations (1909-1940) marqué par l’introduction d’une assurance chômage à Neuchâtel en 1927 et l’adoption en 1938 du principe de l’assistance par la commune de domicile dans le canton de Vaud. La crise des années trente pousse également les autorités vaudoises à envisager le développement de l’assurance chômage à partir de 1936, mais en lui conférant un caractère facultatif. Les auteurs mettent en rapport cette évolution avec l’essor de l’industrialisation. Ils font aussi un rapprochement entre l’adoption de l’assurance chômage et l’affirmation du principe du domicile en matière d’assistance. La situation des deux cantons tend donc peu à peu à se rapprocher. Simultanément, la professionnalisation de l’assistance s’affirme également, une évolution confirmée dans la période suivante intitulée « le temps de la contingence » (1944-1973). Le plein emploi s’installe progressivement et en période de crise passagère, la Suisse peut externaliser le chômage en modulant le non-renouvellement des permis de séjour des travailleurs étrangers, souvent d’origine italienne. Ce temps de prospérité voit le triomphe du principe de l’assistance au lieu de domicile qui est généralisé en 1967. L’assistance s’adresse alors surtout aux personnes âgées, aux infirmes et aux enfants ainsi qu’à une catégorie émergente, celle des « inadaptés ». Elle devient aussi un moyen de pallier les limites d’un système où la logique d’assurance n’arrive à s’imposer que de manière partielle et variable. L’assistance devient une instance complémentaire du système assurantiel. En même temps, la lutte contre l’inadaptation sociale introduit une vision individualisée de l’aide sociale et le développement d’une culture psychologisante au sein des professions sociales. Même l’essor après 1968 de thèses critiques influencées par les travaux de Michel Foucault ne met pas fondamentalement en cause cette évolution. En fait, c’est la découverte de la persistance de la pauvreté en Suisse, à partir du milieu des années 1970, qui va amener les gouvernements cantonaux à reconsidérer l’organisation de la Sécurité Sociale. Avec « le temps de la gestion », à partir de 1974, la protection sociale est confrontée à un nouveau contexte, celui de la dégradation de la conjoncture économique et sociale, particulièrement à partir des années 1990. La crise ne peut plus être résolue par le non-renouvellement des permis saisonniers, ce qui amène l’introduction de réformes fondamentales dans le domaine de l’assistance. Entre 1990 et 2007, 17 cantons, sur les 18 que compte le pays, modifient leurs lois d’assistance notamment pour les adapter à la nouvelle jurisprudence qui, depuis 1995, reconnaît un droit à l’assistance au nom de la dignité humaine. On cherche généralement à répondre à l’exclusion par le développement de l’insertion, ce qui peut donner lieu à contestation. Ainsi la généralisation d’un discours sur l’exclusion peut légitimer l’abandon de la notion d’inégalité sociale et donc occulter la question des rapports sociaux. D’ailleurs la professionnalisation de l’assistance intègre encore davantage que dans la période précédente un processus d’individualisation et de responsabilisation des bénéficiaires de l’aide sociale. La question de l’emploi et de l’insertion professionnelle devient aussi centrale. Quant à la gestion du système, elle tend à introduire un rapport de type marchand entre la population et l’État social. Le « client » recevant une prestation remplace le citoyen aux besoins duquel l’État doit répondre pour être légitime.

Les auteurs dégagent trois principaux enseignements de l’évolution séculaire de l’assistance en Suisse romande. Les débats parlementaires expriment une double intention, à la fois de solidarité et de contrôle social. Les principales solutions mises en œuvre pour gouverner la misère sont fondées à la fois sur l’éducation des comportements, sur la mise au travail et la traque des abus supposés ou réels. Enfin ils ont été frappés par la quasi-inexistance de divisions politiques dans les débats parlementaires, les questions d’assistance étant renvoyées à des interrogations d’ordre technique. Ils en déduisent que l’objet même du discours n’est pas un thème politique majeur, sauf en ce qui concerne son financement public. Ils interprètent cette sorte de neutralité par le fait que l’assistance s’est constituée comme un arbitrage entre les impératifs du marché et la nécessité de la cohésion sociale. Il s’agirait ainsi d’un instrument de régulation sociale visant le maintien du statu quo. Sans doute est-il difficile de généraliser de telles conclusions, en particulier pour la France où l’émergence du système de protection sociale à partir du tournant des XIXe et XXe siècles a donné lieu à de fortes confrontations, y compris dans les enceintes parlementaires et pas seulement sur la question du financement ! Celle-ci peut d’ailleurs refléter des contradictions et des oppositions qui ne sont pas seulement techniques et qui traduisent des enjeux politiques et sociaux. De ce point de vue, l’entrée par les représentations sociales ne reflète qu’une partie du rôle historique joué par l’assistance publique.

La deuxième partie de l’ouvrage concerne la mise en œuvre actuelle de l’assistance publique en Suisse romande et apporte des éléments précieux sur l’organisation et les finalités des politiques sociales qui sont loin d’être neutres. Le premier chapitre est consacré aux discours tenus par les responsables politiques et administratifs de l’assistance ainsi que par le personnel responsable de son application. On peut retenir le développement du discours sur l’abus comme conséquence de l’affirmation du droit à l’assistance qui supposerait le devoir de s’en montrer digne. On observe aussi un encadrement de plus en plus précis du travail social, la question des abus contribuant à accentuer la pression sur les responsables de l’assistance publique. Cela entraîne l’essor d’une logique de contrôle et de répression et tend à occulter la question des inégalités sociales, de classe et de genre. Dès lors l’assistance est perçue surtout comme un problème de gestion et non comme faisant partie intégrante d’un projet de société. Cette perception conditionne évidemment le vécu des « bénéficiaires » qui est abordé dans le dernier chapitre de l’ouvrage. Ainsi l’expérience de l’assistance est fondée sur un droit ressenti comme équivoque, dans la mesure où l’idée de responsabilité individuelle et le développement de la lutte contre les abus conduisent à stigmatiser les bénéficiaires de l’aide sociale. Cela les porte à accepter, bon gré mal gré, des contrôles administratifs ou des injonctions à l’insertion qui les stigmatisent encore davantage. Dans le canton de Vaud, avant la réforme de 2003 (entrée en vigueur en 2006) il y avait même une obligation de rembourser les aides reçues en cas de reprise d’une activité lucrative, inscrivant dans la durée le sentiment de dépendance et de honte qui pouvait en découler. De manière générale, l’assistance ne parvient guère à rendre les personnes assistées véritablement autonomes, du fait notamment de l’organisation du marché de l’emploi. Les contrôles mis en place et les injonctions de l’insertion renforcent la disqualification des bénéficiaires. Au total les difficultés sociales sont conçues comme étant principalement d’ordre personnel. Cette posture est au principe des réformes de l’assistance déployées à partir de la seconde moitié des années 1990. Cependant à toutes les époques, depuis la fin du XIXe siècle, l’assistance publique s’est affirmée comme un des maillons essentiels de la solidarité nationale suisse. Elle a aussi joué un rôle non négligeable dans le cadre de la démocratie en incluant, au moins en théorie, l’ensemble de la population mais selon des modalités différentes en fonction de la nature des rapports sociaux d’une époque donnée. La norme actuelle qui est celle de l’individualisme et de l’autonomie est, de fait, plus imposée qu’assumée par les pauvres. Ils ne disposent en effet ni des ressources ni des moyens personnels ou sociaux de s’y opposer ouvertement. Il s’agit donc à bien des égards d’un individualisme négatif qui structure leur expérience de l’assistance.

Au total l’ouvrage apporte beaucoup sur l’histoire et l’actualité de l’assistance à partir d’une étude qui peut paraître ciblée mais qui débouche sur des questions de portée générale. Ce travail collectif qui a nécessité des recherches nombreuses associées à des enquêtes de terrain contribue assurément à renouveler la perception que l’on pouvait avoir du rôle de l’assistance, malgré ses limites, dans la protection sociale en Suisse romande et bien au-delà.



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