Fabrice COLOMB. Les politiques de l’emploi (1960-2000). Sociologie d’une catégorie de politique publique

Rennes, PUR, 2012, 226 pages. « Res Publica ».

par Jacques Freyssinet  Du même auteur

Les politiques de l’emploi (1960-2000)Fabrice Colomb. Les politiques de l’emploi (1960-2000): sociologie d’une catégorie de politique publique Rennes, Presses universitaires de Rennes, 2012, 228 p. 
Il existe aujourd’hui une abondante bibliographie sur les politiques de l’emploi. Le titre de l’ouvrage pourrait faire craindre une nouvelle tentative de synthèse sur un sujet rebattu. Tel n’est pas le cas : derrière un titre banal, il faut porter attention au sous-titre. L’auteur s’intéresse au processus social de production du référentiel qui a été élaboré, à partir du début des années 1960, pour légitimer l’émergence de cette catégorie nouvelle de l’intervention publique, puis qui s’est transformé avec l’expérience, selon les conjonctures, les priorités et les représentations concurrentes du fonctionnement des marchés du travail.

Une affirmation initiale engendre une drastique réduction du champ. L’auteur estime que les acteurs sociaux sont absents de ce processus. Il est, à ses yeux, commandé par une « élite décisionnaire » composée, pour l’essentiel, d’un petit nombre de hauts fonctionnaires soit en position de responsabilité au sein de l’administration du travail ou du Commissariat général du plan, soit de passage dans les cabinets ministériels (Premier ministre, ministre chargé du Travail et de l’Emploi, ministre des Finances). Compte tenu de l’importance que revêt cette affirmation pour cibler le contenu de l’ouvrage, il aurait été utile qu’elle fasse l’objet d’un minimum de justification. Si les acteurs sociaux sont absents de l’analyse qui nous est proposée, on s’interroge sur le point de savoir dans quelle mesure ce traitement reflète la situation de l’époque ou un a priori de l’auteur. Par exemple, si celui-ci avait étudié le rôle que l’action sur la durée du travail a joué dans les choix de la politique de l’emploi, il aurait difficilement pu affirmer l’absence des acteurs sociaux dans la construction des catégories et des représentations. Logiquement, le centrage de l’attention sur l’élite décisionnaire s’accompagne du choix d’une « posture intentionnaliste » : il s’agit de « comprendre la construction des catégories non pas à partir du rôle des structures sociales sur la conduite d’agents, mais plutôt à partir des interactions entre les acteurs dans des situations données » (p.21).

Dès lors que l’on accepte de se situer dans le cadre de ces options initiales, le choix de la méthode est justifié. Outre le dépouillement des sources classiques de documentation et d’archives, l’analyse s’appuie sur des entretiens approfondis menés avec trente-cinq membres de l’élite décisionnaire dont, par ailleurs, la trajectoire professionnelle ou politique est retracée en détail. Soulignons qu’il ne s’agit en rien d’isoler un bloc technocratique homogène. Bien au contraire, l’hétérogénéité et l’instabilité de la composition du groupe sont mises en évidence. Par ailleurs, l’auteur, conscient des biais de la mémoire, ne propose pas une lecture naïve de ces entretiens, mais seulement leur utilisation pour éclairer les conditions de production des discours qui ont contribué à la prise de décision.

La délimitation de l’objet et le recours à une source privilégiée d’information s’accompagnent d’un choix de méthode. Pour repérer les « scènes », c’est-à-dire les lieux où se confrontent les représentations à l’occasion de la prise de décision, l’auteur retient « quatre épisodes significatifs ». Un premier référentiel spécifique de la politique de l’emploi émerge entre 1963 (création du Fonds national de l’emploi) et 1967 (ordonnances sur l’emploi incluant la création de l’Agence nationale pour l’emploi) dans une perspective de gestion des reconversions. De nouveaux dispositifs doivent assurer conjointement une réallocation efficace de la main-d’œuvre et la « protection du statut d’emploi ». Un second tournant est repéré avec la réforme de l’indemnisation du chômage en 1979. Elle est issue du diagnostic selon lequel le chômage de masse, apparu à la fin de 1974, ne peut plus être traité comme un phénomène conjoncturel transitoire. Selon l’auteur, la référence à un chômage structurel crée les conditions qui permettent de soulever la question de la responsabilité du chômeur ; il n’est désormais plus considéré seulement comme une victime. Une introduction partielle de la dégressivité dans l’indemnisation constitue la première manifestation d’une politique d’incitation au retour à l’emploi, inscrite toutefois dans le cadre d’une amélioration globale du régime. La troisième étape est caractérisée par le développement à grande échelle de statuts intermédiaires qui doivent assurer l’« occupation » des chômeurs. Elle s’ouvre en 1984 avec l’expérience des TUC (travaux d’utilité collective), suivie, à partir de 1989, par celle des CES (contrats emploi solidarité). Avec la stratégie de désinflation compétitive, l’objectif de retour au plein emploi a disparu du référentiel des politiques de l’emploi au profit de la « pleine occupation », censée préparer la transition vers l’emploi classique. Au cours de la décennie 1990, une quatrième « scène » est le lieu d’une rupture plus profonde : à la logique des dispositifs publics qui encadrent le fonctionnement du marché du travail se substitue progressivement celle des incitations ; elles visent à infléchir le comportement des agents dans un marché du travail qui doit être rendu plus flexible. L’auteur concentre son analyse sur les incitations financières – qu’il s’agisse, par des exonérations de cotisations sociales, de réduire le coût du travail pour l’employeur ou, au moyen de la prime pour l’emploi, de « rendre le travail payant » (making work pay) pour des emplois à bas salaires.

Les quatre épisodes ont été privilégiés parce qu’ils constituent, aux yeux de l’auteur, des tournants dans la politique de l’emploi. Sans contester l’option retenue ni les exemples choisis, on aurait aimé une discussion plus approfondie de la pertinence de la sélection des exemples, discussion réduite à une page en introduction. Par exemple, on peut considérer que la réforme de 1984 de l’indemnisation du chômage, avec la coupure entre un régime paritaire d’assurance et un régime public dit de solidarité, constitue une rupture bien plus profonde que celle introduite par la réforme de 1979.

Pour partie, les lacunes mentionnées ici résultent des contraintes de l’édition qui ont amené la réduction brutale du volume d’une thèse de doctorat soutenue en 2010 à l’Université Paris 1 dont le titre est plus explicite (Genèse et transformation des politiques de l’emploi en France. Une histoire des représentations chez l’élite décisionnaire de l’emploi). Ces quelques observations critiques sont secondaires. L’intérêt principal de l’ouvrage est de mettre en évidence de manière approfondie le rôle que jouent, au sein des processus d’élaboration des politiques de l’emploi, les stratégies des élites décisionnaires qui visent à introduire, diffuser puis imposer de nouvelles catégories d’analyse ou représentations. Elles fournissent le socle des référentiels qui sont mobilisés pour la rationalisation et la légitimation des choix. Dans la pratique, ces affrontements engendrent toujours des compromis qui se traduisent par des policy mix hétérogènes. Le dosage se transforme dans le temps selon un mouvement évolutif marqué par des moments de rupture qualitative que l’auteur s’est efforcé de repérer et de caractériser. Il fournit ainsi une grille de lecture originale de la dynamique des politiques de l’emploi en France entre 1960 et 2000.

Jacques Freyssinet.



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