Bruno PALIER(dir.). A Long Goodbye to Bismarck ? The Politics of Welfare Reform in Continental Europe.

par Nicolas Delalande  Du même auteur

A long goodbye to Bismarck?Bruno Palier. A long goodbye to Bismarck?: the politics of welfare reforms in continental Europe Amsterdam,Amsterdam University Press, 2010,456 p. 
Cet ouvrage collectif, qui réunit les contributions d’une quinzaine de spécialistes des politiques de réforme de l’État social, s’intéresse plus particulièrement aux pays d’Europe continentale, dont les systèmes de protection sociale sont réputés s’inspirer des objectifs et des techniques développés en Allemagne par le chancelier Bismarck dans les années 1880. Dans sa célèbre trilogie proposée en 1990, le politiste Gøsta Esping-Andersen distinguait ces régimes « corporatistes-conservateurs », fondés sur l’occupation d’un emploi et une politique de garantie du revenu par le recours aux assurances sociales, de deux autres modèles, l’un libéral (propre aux pays anglo-saxons), caractérisé par son aspect résiduel et la large place qu’y occupe le marché, l’autre social-démocrate (typique des pays scandinaves), universaliste et fondé sur la citoyenneté. Ces trois « mondes » de l’État-providence, apparus au fil du XXe siècle, se sont diversement adaptés aux chocs économiques et sociaux de l’ère post-industrielle. De manière schématique, les observateurs ont eu tendance à considérer que le modèle libéral était certes injuste mais efficace du point de vue économique, que le modèle social-démocrate, souple et réformable, garantissait à la fois la justice sociale et la réussite économique, enfin que le modèle corporatiste-conservateur, immobile et irréformable, avait pour effet de figer les inégalités sans offrir de perspective de croissance. Une hiérarchie explicite s’est ainsi installée, faisant du modèle scandinave l’horizon à atteindre, tant paraissaient convaincantes ses capacités à réduire les inégalités tout en s’adaptant aux exigences de souplesse et de flexibilité de l’économie mondialisée.
Toutes les contributions réunies par Bruno Palier, qui signe à la fois l’introduction et la longue conclusion de cet ouvrage très cohérent dans son architecture, prennent le contrepied de l’idée selon laquelle les États sociaux bismarckiens seraient impossibles à réformer, du fait de leur « dépendance au sentier » (path dependency) et, paradoxalement, de leur forte légitimité historique. La perspective ici privilégiée est tout autre : il s’agit à la fois de décrire les évolutions multiples subies par les États sociaux d’Europe continentale depuis la crise des années 1970, et d’expliquer leurs logiques et leurs résultats. S’ils rejettent l’hypothèse d’un modèle figé et inapte au changement, les auteurs refusent tout autant de parler de rupture ou de démantèlement brutal des États sociaux bismarckiens, sur fond de tournant néolibéral : c’est plutôt de manière incrémentale, par accumulation de réformes successives, que ces derniers ont été peu à peu transformés, sans que l’ampleur de ces mutations ait été toujours bien perçue et analysée. Bruno Palier propose un cadre général d’interprétation des trajectoires de réforme, qui s’applique plus ou moins à tous les pays traités dans les chapitres nationaux (Allemagne, France, Autriche, Belgique et Pays-Bas, Italie, Espagne, Suisse, République tchèque, Hongrie, Pologne et Slovaquie). Face à la crise des années 1970, ces systèmes sociaux se sont d’abord adaptés en augmentant les cotisations sociales, pour faire face à la montée du chômage. Cette stratégie a rapidement montré ses limites, l’augmentation des cotisations pesant sur une population en emploi toujours plus restreinte, alors que se développait un nombre toujours plus grand de chômeurs et de précaires peu ou pas couverts par les assurances sociales traditionnelles. Dans un second temps, de nouveaux instruments ont été introduits, comme les dispositifs de revenu minimum destinés aux personnes maintenues hors du marché du travail, ou de nouvelles modalités de fonctionnement des régimes de retraite (ajout de piliers supplémentaires aux régimes publics obligatoires, avec le développement des retraites d’entreprises et de l’épargne individuelle). C’est seulement dans un troisième temps que les objectifs mêmes des États sociaux bismarckiens ont été altérés, conduisant à un changement que l’on peut cette fois-ci qualifier de « paradigmatique ». L’activation des politiques sociales, le transfert du financement de la protection sociale des cotisations vers l’impôt, l’amélioration du taux d’emploi des femmes et des personnes âgées, etc., sont peu à peu devenus des exigences prioritaires, alors même qu’elles ne faisaient pas partie du modèle bismarckien d’origine.
Plusieurs chapitres thématiques résument les tendances structurelles de ces réformes : réduction du rôle des partenaires sociaux qui avaient historiquement la tâche de gérer les assurances sociales, montée en puissance de la fiscalisation de la protection sociale, adoption de politiques visant au retour à l’emploi (« make work pay »). À l’arrivée, Bruno Palier estime que les États sociaux bismarckiens n’ont pas connu un processus d’hybridation, mais plutôt de « dualisation » : ces pays ont désormais pour caractéristique commune de faire cohabiter deux régimes très différents de protection sociale en leur sein, de type contributif pour les personnes en mesure de travailler (les « insiders »), et de type non-contributif, financé par l’impôt, pour les autres (les « outsiders »).
L’un des intérêts de l’ouvrage est de proposer ce cadre général d’interprétation, tout en faisant ressortir la singularité des trajectoires nationales, que celles-ci aient pour origine des différences politiques (régimes centralisés vs régimes fédéralistes), économiques (degré d’indépendance des banques centrales et attitude face à l’inflation) ou historiques (poids du passé communiste dans le cas des pays d’Europe de l’Est, par exemple). En définitive, le livre reprend à son compte les propositions développées par Gøsta Esping-Andersen dans sa préface, lequel appelle de ses vœux plus qu’il ne déplore la disparition du modèle bismarckien, tant sont nombreux les défis et les inégalités que celui-ci doit encore surmonter (recherche d’une égalité réelle entre hommes et femmes, « défamilialisation » de la protection sociale, stratégie d’investissement dans le capital humain, etc.). L’autre défi, qui s’est encore aggravé depuis la fin de la rédaction du livre en 2010, est celui de la crise des finances publiques et de son impact sur les politiques sociales : la question reste ouverte de savoir si, dans ce contexte, la réforme des États sociaux prendra un chemin aussi ambitieux que celui tracé par les auteurs, ou si elle consistera plus abruptement à tailler dans les dépenses.
Nicolas Delalande


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