Histoire des régimes spéciaux de retraite

Compte rendu de la table ronde organisée le 22 novembre 2007 par Le Mouvement Social

Leyla Dakhli

Le débat est animé par Nicolas Lagrange, de l’AJIS (Association des journalistes de l’information sociale). Autour de lui, Michel Margairaz (Université Paris VIII, histoire des politiques publiques), Élise Feller (historienne de la vieillesse en France au XXe siècle), Michel Pigenet (Paris I et revue Le Mouvement social, histoire du travail), Michel Dreyfus (CNRS, histoire du syndicalisme, des protections sociales, de la mutualité), Christian Chevandier (Paris I, histoire des métiers, notamment des cheminots et des personnels hospitaliers).

La notion de « régime spécial » ne prend sens, rappelons-le, qu’à partir du moment où on a des assurances sociales obligatoires ; auparavant, il y avait des pensions d’invalidité et de vieillesse versées, pour certaines, par l’État, mais encore par des entreprises.

Les premières pensions sont créées à l’initiative de l’État et intéressent les plus précieux de ses « serviteurs » : les militaires.

Dès 1670, l’institution de l’Hôtel des Invalides offre un lieu d’accueil aux soldats blessés ou trop âgés. La protection s’élargit, en 1764, avec la création d’une pension de vieillesse pour les militaires. La même démarche préside à l’octroi, à compter de 1673, d’une série de « privilèges » aux marins contraints de servir, par roulement, dans la Marine. En période de service, ceux qui ne sont pas sur un navire du roi perçoivent une demi-solde, tandis qu’un prélèvement leur garantit le versement ultérieur d’une pension. Les droits et les devoirs se précisent et se complexifient à la veille de la Révolution : immatriculés comme matelots à 18 ans, après un an de navigation, les marins se voient confirmer le bénéfice d’une demi-solde ainsi qu’un quasi monopole d’embauche sur les navires de commerce et de pêche en contrepartie d’une totale disponibilité vis-à-vis de la Marine royale.

Ce patronage d’État, destiné à conforter la loyauté des militaires et des marins envers le souverain, procède des « faveurs » et des « privilèges ».

La Révolution française reprend l’héritage qu’elle s’efforce de rationaliser. Les lois des 22 août et 14 décembre 1790, redéfinissent les droits des personnels de l’État qu’ils soient militaires et civils. Elles prévoient l’accès à une pension à compter de 50 ans (60 dès 1806) et après 30 ans de service. Les contours des bénéficiaires restent toutefois incertains et le financement, adossé au budget, est condamné à en supporter les aléas. Si la pension des militaires, « irrévocable, incessible et insaisissable », équivaut, en principe, au quart de la solde, son montant, calé sur les grades, prend en compte les campagnes et les blessures. Les épisodes guerriers de la Révolution et de l’Empire grèvent lourdement les finances publiques. Ces difficultés ne sont pas étrangères à l’encouragement donné au développement, pour les fonctionnaires civils, de caisses privées de retraites (près d’une vingtaine au milieu du XIXe siècle) dont la diversité reproduit celle des différentes administrations. La loi du 9 juin 1853 harmonise et fonde pour longtemps le régime des pensions des fonctionnaires civils d’État. A 60 ans et au terme de 30 années de service, ceux-ci perçoivent une pension calculée sur la moyenne des six dernières années de salaire. Elle ne doit pas dépasser les ¾ du traitement moyen et 6 000 francs par an, avec un niveau plancher fixé à 750 francs et une réversion (1/3 du montant) aux veuves et orphelins des agents. Le financement est partiellement assuré par un prélèvement de 5 % sur les traitements. Pour tous, la pension constitue désormais un droit bien établi qui, gage d’une loyauté essentielle et lourde d’obligations, échappe à l’arbitraire.

Il s’en faut que tous les salariés des administrations et entreprises publiques relèvent du même régime. Ceux des PTT, des Manufactures des Tabacs et des Allumettes, les personnels civils des Établissements militaires, de l’Opéra ou de la Banque de France disposent de régimes qui, inspirés des précédents, se mettent en place selon des modalités et des chronologies spécifiques. Le système pionnier des « inscrits maritimes » (l’expression figure dans la loi du 25 octobre 1799) évolue lui aussi, avant de se stabiliser en 1896 : contre un service militaire actif porté à 5 ans (2 en 1932) et une période d’assujettissement comprise entre 20 et 50 ans, les marins inscrits dès 10 ans (13 en 1932) et totalisant 25 années de navigation ont la garantie de toucher une demi-solde à 50 ans, pension réversible sur leur conjoint en cas de décès. Modestes, les 204 francs versés chaque année (0,56 franc par jour) participent d’un ensemble plus large d’avantages qui, outre le maintien de la priorité d’embauche sur les navires de commerce, comportent des exemptions et affranchissements fiscaux.

Les employeurs privés ne sont pas moins intéressés à fidéliser une main d’œuvre rétive devant les exigences du travail industriel ou rare dans le cas des spécialistes. Les initiatives concernent au premier chef les branches soumises à des contraintes de continuité des opérations (hauts fourneaux, fours des verreries…), de sécurité (chemins de fer, mines, etc.), de pénibilité que redoublent parfois l’isolement d’établissements installés loin des villes, à proximité des matières premières (minerais, bois, cours d’eau). Les coutumes, les croyances et l’idéologie s’en mêlent qui, dans la mouvance du christianisme social, soulignent les responsabilités des entrepreneurs envers leurs salariés, lesquelles font bon ménage, à l’occasion, avec les ambitions politiques et une certaine conception du contrôle social.

Composante d’un patronage multiforme métamorphosé en politique paternaliste de gestion du personnel dont on attend qu’il évite l’intervention étatique et prévienne celle des syndicats, des caisses d’entreprises versent des pensions aux vieux travailleurs. Celle de Saint-Gobain attribue ainsi le quart de leur dernier salaire aux ouvriers de 55 ans comptant 25 ans de service. Marginales, ces réalisations concernent, en dehors des mines et des chemins de fer, moins de 100 000 salariés en 1895, surtout dans la métallurgie, le textile, la chimie et la verrerie.

Source de contestation de la part des travailleurs qui critiquent la mainmise patronale sur la gestion de la plupart d’entre elles et la perte de tout droit en cas de licenciement, elles suscitent de plus en plus de critiques du côté des employeurs qui se plaignent de leur coût croissant. L’idée se répand d’en transférer le fonctionnement aux pouvoirs publics. L’État estime au demeurant avoir son mot à dire dans certains cas. Celui des mines, hauts lieux de la dangerosité et de la pénibilité, est à la fois exemplaire et singulier.

Les prétentions administratives découlent aussi du droit de regard de l’État sur les mines en vertu du régime de concession (le sol appartient à l’État qui en concède l’exploitation à une compagnie privée) : cette relation se construit autour des ingénieurs des mines qui veillent au respect des règles de sécurité. En matière de protection sociale, l’intervention remonte à 1604, lorsqu’un édit royal a obligé les exploitants à consacrer 1/30e de la production au versement de secours aux mineurs. En 1813, une loi impose la création de caisses, notamment pour la retraite, à toutes les compagnies. L’hétérogénéité des situations et quelques scandales retentissants de détournements de fonds expliquent, avec la montée du syndicalisme, la montée de la revendication d’une réforme unificatrice. La loi du 29 juin 1894 s’inscrit dans cette perspective. Fondée sur la capitalisation de cotisations obligatoires et paritaires, la retraite qu’elle généralise est garantie par l’Etat. Versée aux travailleurs qui, à 55 ans, totalisent 30 ans de service, elle s’élève à 0,75 franc par jour en 1900, soit près du 1/5e des revenus, jours chômés compris, d’un mineur en activité. A la même date, la moyenne ouvrière se situe à 3,18 francs, avec des pointes supérieures à 7 francs à Paris et des creux aux alentours de 1,40-1,60 franc chez les journaliers agricoles du Centre de la France ou… les ouvrières à domicile de la capitale. Les compagnies peuvent améliorer le niveau des pensions, à l’exemple des Houillères du Nord qui le portent à 1,64 francs, en 1903, à la suite d’une grève.

Au regard du lot commun, les pensions ainsi acquises ne constituent pas moins un avantage enviable et envié pour le reste du salariat.

{questions-débat : question sur le nombre de ceux qui bénéficient des retraites à un moment où l’espérance de vie est très basse. En 1908-1913, elle se situe à 48,5 ans pour les hommes et 52,4 ans pour les femmes. En 1910, la CGT calcule qu’à peine 5 % des travailleurs concernés par la loi sur les retraites ouvrières et paysannes atteindront les 65 ans initialement retenus pour en bénéficier.

Préalable : les régimes mentionnés précédemment n’étaient pas, par définition, des « régimes spéciaux » puisqu’il n’y avait pas de « régime général ».

Le régime général n’arrive que tardivement en France puisque jusqu’au début du XXe siècle, l’Etat intervient très peu dans la protection sociale, au nom d’une conception libérale. Cette protection s’organise à travers la couverture de quatre risques majeurs pour les travailleurs :

  • la maladie : couverte par la Charte de la mutualité (1898) puis par la création de la Mutualité française.

  • Les accidents du travail : la loi sur les accidents du travail (1898) inverse la logique ; dorénavant, c’est à l’employeur qu’incombe la responsabilité de l’accident du travail. Dès lors, les entreprises vont s’assurer contre ce risque.

  • La vieillesse : loi de 1910.

  • La famille, les allocations familiales : ébauchée à partir de 1919, cette notion se concrétise en 1932 avec la loi sur les allocations familiales.

Ces quatre risques sont regroupés en 1945 dans la Sécurité sociale : seul est laisse de côté le chômage.

Les lois de 1910 et 1930 montrent le caractère lent et tardif de la mise en place.

Retraites ouvrières et paysannes (1910) : cette question est débattue depuis les années 1880 et il faut 30 ans pour aboutir. Dans ce cadre, sur 18 millions de personnes concernées, 7 millions auraient pu en bénéficier : en réalité, 2,5 millions, au plus, sont couvertes.

L’opposition patronale à cette loi est forte, tout comme celle des syndicats ; la CGT la qualifie de « loi pour les morts ». En réalité, la loi fait une quasi-unanimité contre elle. Par ailleurs, ce régime général est très inférieur à ce qui est fait en Allemagne.

Assurances sociales (1930) : cette deuxième loi, discutée à partir de 1920 aboutit 10 ans plus tard. Son adoption est accélérée par deux facteurs : l’état sanitaire désastreux de la France d’après-guerre et « l’effet Alsace-Lorraine » : cette dernière, retrouvée, bénéficie du régime d’Assurances sociales dit « bismarkien ». Le principe de la République une et indivisible nécessite d’élargir ce privilège à l’ensemble du territoire. L’accélération de la mise en place de cette loi par rapport à celle de 1910 est le signe d’une acceptation plus grande de la garantie de l’État.

Ce système est hybride et complexe avec des Caisses départementales ou des caisses d’affinité gérées par les mutualistes, les syndicalistes et les patrons. De plus, il existe des caisses de retraite par capitalisation et des caisses de maladie par répartition. Enfin, pour gérer les Caisses départementales, on fait appel à des syndicalistes, des patrons, des mutualistes, qui doivent apprendre à coopérer. Toutefois, c’est très largement la mutualité qui l’emporte dans ce système.

La Sécurité sociale (1945-1946) introduit un bouleversement : toute la population du pays est en principe couverte, le système couvre l’ensemble des risques (sauf le chômage) et la gestion est retirée à la mutualité et confiée aux syndicats ouvriers.

Aux élections de 1947, la CGT obtient 62% des voix, la CFTC 21%, la Mutualité 9%. Le savoir-faire de cette dernière n’est que partiellement transmis.

En 1945, les régimes spéciaux sont restés pour les cheminots, les électriciens gaziers, etc. Les fonctionnaires gèrent également leurs mutuelles.

{questions – débat : Élise Feller insiste sur le fait que ces régimes sont maintenus parce que considérés comme pionniers. L’idée de généralisation du régime général a « capoté » en partie par manque de moyens, et beaucoup de professions ont alors obtenu un régime « particulier » (cf. l’AGIRC pour les cadres).

Francis Kessler (Paris I, juriste) se pose la question du déficit de moyens accordés au régime général et de l’extrême faiblesse de ses prestations

Michel Pigenet : Un constat, d’abord : sous les effets conjugués du « plafond » et des inégalités de l’espérance de vie, le principe de répartition ne suffit pas à ce que le régime général des retraites participe à une véritable redistribution des revenus. Le développement des retraites complémentaires a conforté ce trait. Si l’on revient aux débats qui, à l’Assemblée consultative, précèdent les ordonnances fondatrices de la Sécurité sociale d’octobre 1945, la notion de dérogation au régime générale est introduite par un amendement qui prévoit tout à la fois d’en exclure les « professions agricoles et forestières », maintenues sous un système mutualiste moins coûteux, et les « branches d’activité ou entreprises bénéficiant d’un régime spécial » plus avantageux.

Michel Dreyfus : au départ, les prestations étaient faibles. Effectivement, les syndicalistes défendaient les régimes spéciaux comme pionniers, comme un horizon à atteindre.

Christian Chevandier : c’est encore aujourd’hui un argument que les cheminots utilisent, quitte à l’étendre à d’autres régimes. Dans une manifestation, une banderole proclamait : « le régime spécial des parlementaires pour tous ».

Francis Kessler répond à une question sur le régime spécial des parlementaires : il est né parce qu’on supposait qu’ils cessaient leur activité habituelle pendant leur mandat. Il ne s’agit ni d’un régime spécial ni d’un régime général, il est défini par une loi spéciale.

Michel Pigenet : L’ambition initiale d’une Sécurité sociale commune à tous les salariés est également abandonnée lorsque, dès 1947, on accepte la création d’un système de retraites complémentaires qui, relevant du paritarisme, se développe en dehors du régime général, au bénéfice des cadres. Comme l’on sait, d’autres suivront.

Michel Dreyfus : les caisses de la Sécurité sociale sont gérées aux 2/3 par les syndicats. Les unitaires de la CGT arrivent alors à la tête des caisses sans la moindre expérience.

Michel Margairaz : il faut renverser complètement la perspective. La notion de régime général a-t-elle jamais été vraiment admise ? C’est considéré à l’origine comme un système pour les pauvres, selon l’idée que la société doit secourir ses pauvres. En 1945, lorsqu’il est question d’élargir ce système aux salariés, les autres – artisans, paysans, cadres, professions libérales – n’en veulent pas. En ce sens, on opère une véritable « révolution culturelle » en 1945, pour les syndicats aussi, qui sont contre la cotisation et qualifient longtemps le système d’escroquerie. Jusque dans les années 1960, la CGT met en avant le refus de la cotisation ouvrière et réclame en même temps la gestion totale par les ouvriers.

Christian Chevandier répond à une question du modérateur sur les dates de mise en place de régimes spéciaux. Pour les hospitaliers, cela commence à la fin du XIXe siècle, pour les cheminots, l’homogénéisation date de 1911, pour les électriciens gaziers, la généralisation est en cours au moment de la nationalisation.

Michel Dreyfus : Les régimes couvrent-ils les quatre risques : oui, mais de manière très disparate. Dans l’ordre : la maladie d’abord, puis la retraite, les accidents sont traités de manière variable, vient ensuite la famille, tardivement.

Kessler : il faut insister sur le caractère disparate des régimes spéciaux, regroupés aujourd’hui de manière factice.

Michel Dreyfus : au départ, les prestations étaient faibles. Effectivement, les syndicalistes défendaient les régimes spéciaux comme pionniers, comme un horizon à atteindre.

Christian Chevandier : c’est encore un argument que l’on peut trouver chez les cheminots aujourd’hui. Une banderole à Nantes : « le régime spécial des parlementaires pour tous ».

Francis Kessler répond à une question sur le régime spécial des parlementaires : il est né parce qu’on supposait qu’ils cessaient leur activité habituelle pendant leur mandat. Il ne s’agit ni d’un régime spécial ni d’un régime général, il est défini par une loi spéciale.

Michel Dreyfus : les caisses de la sécurité sociale sont gérées aux 2/3 par les syndicats. La CGTU (communiste) arrive là sans aucune expérience.

Michel Margairaz : il faut renverser complètement la perspective. La notion de régime général a-t-elle jamais été vraiment admise ? C’est considéré à l’origine comme un système pour les pauvres, selon l’idée que la société doit secourir ses pauvres. En 1945, lorsqu’il est question d’élargir ce système aux salariés, les autres – artisans, paysans, cadres, professions libérales – n’en veulent pas. En ce sens, on opère une véritable « révolution culturelle » en 1945, pour les syndicats aussi, qui sont contre la cotisation et qualifient longtemps le système d’escroquerie. Jusque dans les années 1960, la CGT met en avant le refus de la cotisation ouvrière et réclame en même temps la gestion totale par les ouvriers.

Christian Chevandier répond à une question du modérateur sur les dates de mise en place de régimes spéciaux. Pour les hospitaliers, cela commence à la fin du XIXe siècle et l’unification ne vient qu’après la Libération ; pour les cheminots, la mise en place des régimes de retraite remonte au milieu du XIXe siècle et l’homogénéisation date de 1909 et 1911, pour les électriciens gaziers, la généralisation est en cours au moment de la nationalisation.

Michel Dreyfus : Les régimes couvrent-ils les quatre risques : oui, mais de manière très disparate. Dans l’ordre : la maladie d’abord, puis la retraite, les accidents sont traités de manière variable, vient ensuite la famille, tardivement.

Kessler : il faut insister sur le caractère disparate des régimes spéciaux, regroupés aujourd’hui de manière factice.

La volonté d’harmoniser par le haut, de se caler sur le régime le plus favorable a joué un rôle important dans le développement de l’action et de l’organisation collectives sous les formes successives de l’amicalisme, puis du syndicalisme chez les fonctionnaires et les personnels des services publics.

Ceci pour les conquêtes et les mouvements offensifs. Mais la remise en cause des « régimes spéciaux » est aussi à l’origine de conflits d’envergure.

On le constate en avril 1934, au lendemain de décrets-lois qui, outre des réductions de crédits et de nouveaux prélèvements sur les traitements, prévoient d’abaisser de 75 % à 50 % le taux des pensions des fonctionnaires et assimilés. La mesure provoque une série de réactions syndicales dont la simultanéité enclenche une dynamique unitaire. Réactivée par une nouvelle vague de décrets-lois en 1935, elle favorisera la réunification syndicale et consolidera les bases sociales du Front populaire.

Le conflit le plus notable intervient toutefois en 1953 qu’un étrange trou de mémoire sociale a plongé dans l’oubli alors qu’il fut le plus grand mouvement de grèves entre 1936 et 1968. Il démarre en plein été, le 4 août, et dure jusqu’au 25 août. Au plus fort de la crise, le 13, on dénombre jusqu’à 4 millions de grévistes.

Il intéresse d’abord, sinon exclusivement, les fonctionnaires et les agents des services publics. On est alors sous un gouvernement de centre droit, qui, dirigé par Joseph Laniel, se tient sur la ligne de rigueur budgétaire engagée un an plus tôt par Pinay au nom de la lutte contre l’inflation. A la veille des vacances, les députés autorisent le gouvernement à légiférer par décrets en matière sociale pendant la période estivale, peu propice aux mobilisations. Auparavant, les parlementaires ont pris soin d’augmenter substantiellement leurs indemnités… Les décrets, préparés de longue date, prévoient, en plus des mesures de réduction des crédits civils et de licenciements d’auxiliaires, de reculer l’âge de départ à la retraite des agents des services publics. Sous couvert « d’harmonisation », il est question de rapprocher leurs régimes sur celui, moins avantageux des fonctionnaires, et au sein des premiers, d’aligner les agents « actifs » (facteurs, conducteurs, etc. exerçant une activité reconnue pénible) sur les « sédentaires ». Pour certains, la prolongation atteindrait jusqu’à sept ans.

Les fédérations CFTC et CGT appellent, sans illusion, à des débrayages le 4 août, en fin de service. L’ampleur des arrêts de travail surprend les syndicats et, plus encore, la décision des postiers bordelais de se lancer dans une grève illimitée. Le 5, la fédération postale Force ouvrière reprend le mot d’ordre, tandis que le mouvement s’emballe à la base où l’unité prévaut quand les divisions de la guerre froide sont de règle aux échelons fédéraux et confédéraux. Fait significatif de la méfiance et du mécontentement, la grève débute avant même que soit connu le contenu exact de la réforme. Une « fuite » d’origine ministérielle (!) a toutefois précédé la publication, le10 août, des décrets.

Leur parution relance la mobilisation qui ne s’opère pas partout sur le modèle des postiers. Dans maints services, administrations et entreprises publiques, elle passe par la participation à des journées de grève plus ou moins convergentes, renouvelées tous les 3 à 4 jours. La détermination est à la mesure de l’indignation provoquée par ce que beaucoup ressentent comme un manquement caractérisé de l’État à ses engagements. Aussi bien condamne-t-on les décrets qui, s’attaquant aux retraites, mettent à mal un des éléments du « pain sûr » par lequel les agents se résignent au « pain dur » d’une condition sociale plus que modeste. De fait, les revendications salariales ne tardent pas à surgir alors que les rémunérations du secteur public accusent un net retard sur celles du privé. La fermeté confine parfois à la dureté lorsque, à la SNCF, les trains s’arrêtent à minuit, heure retenue pour le démarrage de la journée de grève nationale du 11 août. « Grève de tristesse », aussi, face à des pouvoirs publics et aux médias prompts à faire passer les fonctionnaires et les agents des services publics pour des « privilégiés ».

Côté gouvernemental, le Président du conseil répète à plusieurs reprises sur les ondes de la radio qu’il ne cèdera pas et ne négociera pas tant que les grévistes n’auront pas repris le travail. Pour l’emporter, les autorités usent très vite de l’arme de la réquisition. Distribués à domicile par les gendarmes, les ordres de réquisition ne sont guère suivis d’effets. Des milliers sont brûlés publiquement, mais la justice frappe une partie des récalcitrants qui s’exposent par ailleurs à des sanctions disciplinaires. 263 personnes sont condamnées, dont quelques-unes à des peines de prison ferme (jusqu’à 8 jours en métropole, davantage en Algérie).

Vers le 11 août, pourtant, l’opinion, un temps surprise, peu concernée en ces jours de congés payés et sans sympathie particulière envers les grévistes, se retournent contre un gouvernement dont l’incompréhensible obstination est jugée responsable de la poursuite du conflit. Cf. Mémoires d’Edgar Faure.

Après le 15 août, les retours de vacances des travailleurs du privé changent la donne. Elle fait craindre une offensive généralisée de la CGT qui pousse à l’élargissement de l’action. La réponse de la base est assez molle dans le contexte de division maintenue entre les syndicats du privé. A défaut de l’issue, un temps envisagée, d’une convocation extraordinaire du Parlement, il faut se résoudre à prendre langue. Discrètement et au moyen de négociations séparées qui tiennent la CGT à distance. Le 21, les fédérations FO et CFTC appellent à la reprise. Les assemblées générales réagissent mal à une décision qu’aucun accord en bonne et due forme ne légitime. Seule encore dans l’action, la CGT finit par préconiser l’arrêt de la grève le 25.

Nombre de grévistes reprennent le travail, amers et déçus, près de conclure à l’échec du mouvement. A tort : les décrets ne seront jamais appliqués et des mesures salariales seront mise en œuvre dès l’automne. Faible chez les salariés, la mémoire du mouvement demeurera forte au sommet de l’État, parmi les hauts fonctionnaires et les « politiques » qui y regarderont désormais à deux fois avant de s’aventure sur le terrain miné des régimes spéciaux.

On sait ce qu’il adviendra de la tentative du gouvernement Juppé, en 1995. Depuis 1953, pourtant, le taux de syndicalisation s’était sérieusement dégradé, plus nettement dans le privé, il est vrai que dans le public. Si le pluralisme syndical a prospéré, les divisions sont moins profondes, en revanche, qu’au plus fort de la guerre froide. Il repose, dorénavant, sur des clivages que le conflit de 1995 va d’ailleurs contribuer à redéfinir. Alors que la CFDT rompt le front syndical, l’action commune de la CGT et de FO, symbolisée par la médiatique poignée de main Blondel-Viannet, témoigne du chemin parcouru depuis les années 1950 et de la recomposition en cours des identités syndicales.

Michel Margairaz : il faut noter que les gouvernements ne perdent pas la mémoire, et qu’ils tiennent vraiment à remettre en question les régimes spéciaux. C’est une question présente dans l’ordonnance de 1967, c’est retiré on ne sait trop comment… Aujourd’hui le parallèle avec 1995 est éclairant si on voit que la réforme est préparée en 1995 dans le secret le plus total alors qu’aujourd’hui elle est annoncée depuis des mois : on a préparé l’opinion.

Christian Chevandier répond à une question du modérateur sur 1995 et les cheminots. Le tournant se situe plutôt en 1986, première grande grève spécifique des cheminots depuis des les années 1920. Ce qui est nouveau, c’est que depuis quelques décennies les décisions se prennent de plus en plus en A.G. En 2003, les cheminots ont participé au mouvement de contestation de la réforme des retraites et le gouvernement a tout fait pour les dissocier des fonctionnaires, notamment par la promesse de ne pas toucher à leur régime. En juin 2003, le ministre Gilles de Robien a déclaré « Les agents de la SNCF et de la RATP acceptent l’idée qu’il leur revient d’assurer la continuité du service public en contrepartie du maintien des régimes spéciaux. Cette continuité est historiquement la justification des régimes spéciaux comme je l’ai rappelé dans une lettre aux présidents des entreprises concernées qui ont relayé le message auprès des personnels. »

{questions – débat : La question de l’opinion est centrale, elle se pose à chaque fois. L’Etat patron dispose de moyens forts mais sa situation est peut-être plus délicate qu’on ne le dit.

Citation de Gilles de Robien par Michel Dreyfus : nécessité des régimes spéciaux justifiée par le maintien des services publics. Commentaire sur le traitement médiatique de la crise.

Michel Pigenet : Discussion sur la « grève par délégation » en 1995 ; rôle de l’opinion publique. L’argument de la pénibilité avancé aujourd’hui pour justifier la fin des régimes spéciaux est une bombe d’un maniement délicat : il pourrait être utilisé par des travailleurs du privé pour revendiquer un droit à une retraite plus précoce (déjà fédération de la construction CGT réclame la retraite à 55 ans)… De même, la question du pouvoir d’achat – mise en avant par le Président de la République – est-elle susceptible de légitimer l’action des fonctionnaires, voire de reproduire des phénomènes du type « grève par délégation », sinon d’encourager l’intervention directe des travailleurs du privé.

Elise Feller : l’argument du vieillissement démographique est souvent plus idéologique que statistiquement fondé. Argument utilisé déjà dans l’entre-deux-guerres, et même pendant le baby-boom. Il faudrait chaque fois faire la part de l’idéologie et de la contrainte. Dans l’entre-deux-guerres aux transports parisiens les conducteurs cotisent 25 ans, liquident leur pension à 50 ans et ont en moyenne 25 ans de retraite; et cela ne semble pas particulièrement scandaleux! Il s’agit de ceux qui ont survécu jusqu’à l’âge de la retraite, bien sûr (l’espérance de vie à 60 ans est de 13 ans ½ à cette époque et augmente peu jusqu’en 1945).

Michel Dreyfus : Une autre différence existe entre la mobilisation actuelle et 1995 : il y a un accord implicite de tous les syndicats sauf SUD sur le cadre de la réforme Le cas de FO est compliqué. Admet « implicitement » ce cadre. Dans tous les cas, les rapports avec les A.G. sont tendus, et délicats.

Michel Pigenet : ne perdons pas de vue les avantages et les inconvénients (au gré des situations et des acteurs) de la tradition fédéraliste, très vive à la CGT où les syndicats et les fédérations disposent d’une certaine autonomie par rapport à la Confédération, rôle aussi des A.G. dans la conduite des grèves.

Christian Chevandier : il faut relativiser l’opposition entre fédéraux et confédéraux, ne serait-ce qu’au vu des itinéraires de syndicalistes qui vont de l’un à l’autre. Chez les cheminots, il y a une volonté très forte de ne pas risquer l’éclatement du groupe social des cheminots. Depuis 1995, la SNCF recrute explicitement des gens qui sont censés ne pas entrer dans les mouvements sociaux, notamment des femmes, ce qui n’est pas très malin car une des grandes luttes sociales de la fin du XXe siècle, celle des infirmières en 1988 et 1991 a été précisément le fait de femmes salariées. Aujourd’hui, à la SNCF, les jeunes femmes ne sont pas les dernières à contester et même à se référer à l’histoire des cheminots et de leurs luttes. Le recrutement insiste sur des profils particuliers, de jeunes qui ont eu des expériences professionnelles dans le privé, qui devraient rompre avec la « culture cheminote », mais en réalité, on se rend compte que ces nouveaux venus sont très vite attirés par la culture de solidarité. C’est ce qui explique le fort blocage des cheminots sur le fait que l’on puisse recruter de jeunes cheminots sur d’autres statuts que celui qui est le leur : le refus de l’inégalité interne est très fort.

… La discussion se poursuit un peu sur la crise actuelle et la situation des syndicats. Le modérateur en revient au fil de la table ronde.

Ce sont des histoires parallèles, et les parallèles ne se touchent pas. Gilles de Robien, dans une déclaration de 2003 citée précédemment par Michel Dreyfus, faisait le lien entre service public et régime spéciaux. Ce lien est en réalité très nouveau. Gilles de Robien fait œuvre d’innovation. Le service public ne se confond ni avec l’histoire du syndicalisme bien entendu ni avec celle de l’État et des collectivités territoriales. Le service public naît dans une conception républicaine et libérale qui énonce qu’il faut répondre aux même besoins pour tous, dans la même société, qui doivent être satisfaits dans le temps et l’espace : droit au transport, à l’éclairage, au logement, etc. on se doute que ces besoins évoluent avec la société, mais comment les satisfaire.

La naissance des services publics coïncide avec la naissance des régimes particuliers (années 1900) : plutôt sur un mode décentralisé et sur un mode de concession au privé. Les républicains qui défendent les services publics ne sont pas forcément pour les entreprises publiques.

L’idéal est de combiner une exigence publique rappelée par la collectivité – garantie de continuité, d’universalité, etc. – et la compétence privée : cela prend généralement la forme d’une concession à une entreprise privée qui peut prendre les risques financiers. Durée longue, cahier des charges très lourd.

Pas une logique de marché, mais d’équilibre financier. Le statut d’une entreprise n’est pas lié à son caractère privé ou public mais au cahier des charges (cf. la diversité des tarifs SNCF aujourd’hui est plus grande que du temps du chemin de fer privé : au début, tarif homogène imposé par l’État dans le cahier des charges). Statut est lié à sa fonction et aux principes et finalités que l’on fixe.

Exemple du métro parisien en 1898 : société privée, énorme multinationale belge (famille Empain, compagnie du métro parisien CMP), mais la municipalité impose un tarif unique, ainsi que de nombreuses contraintes : universalité du service, stations homogènes sur le territoire, tarif unique. Un article prévoit la situation des agents, avec un ensemble de justifications, sans savoir quel est le poids de chacun des éléments :

  • aligner sur la situation des employés communaux (ce sont les villes qui concèdent),

  • se plier à la contrainte horaire et au service continu,

  • prendre en compte la pénibilité.

Il se trouve que la plupart des services publics vont correspondre à ce type de situations. Des situations où il faut, cela a été dit, fixer la main d’œuvre. Dans le métro, les ouvriers sont confrontés à du matériel dangereux, électrique : en 1903, l’un des plus grands accidents du travail a lieu au métro Couronnes, 80 morts, un oubli construit conjointement par l’entreprise et l’État. Seuls quelques historiens un peu pervers en parlent de temps en temps… Le président du conseil déclare « c’est un drame, mais il faut continuer, le progrès l’impose », etc. Combinaison d’arguments qui justifient un régime particulier.

Le service public est en grande partie la poursuite du régime concessionnaire. Dans la logique concessionnaire qui s’applique pour les compagnies de transport, d’électricité, etc., la retraite n’est qu’un des éléments des « œuvres ». Le personnel du métro parisien n’est généralement pas parisien, donc on leur offre d’autres choses : 2 semaines de congés payés, médecine gratuite…

C’est un monde à part, mais il faut bien noter que tout le monde est dans un monde à part à un moment où la législation sociale est très faible. On est dans le particularisme, y compris dans le service public.

Deux éléments :

  • Le thème soi-disant moderne des « privilégiés » est vieux comme les concessions elles-mêmes. On les traite dès 1900, dès les premières tentatives d’organisation de la CMP d’enfants gâtés. On pourrait reprendre les articles de 1900 aujourd’hui, on voit les journalistes, comme aujourd’hui, opposer des catégories de salariés.

  • Comment l’histoire des services publics rencontre celle des entreprises publiques. Le système des concessions succombe à l’inflation ; l’Etat bloque les tarifs pour les usagers sans bloquer les charges pour les dirigeants : cela aboutit au désengagement des compagnies. Après la 1GM, les compagnies se désengagent. NB : la nationalisation de la SNCF a été faite par des conservateurs. Les intérêts privés s’étaient retirés d’une entreprise qui n’était pas rentable. A partir des années 20, rencontre entre services publics et entreprise publique. A ce moment-là, les travailleurs gardent le meilleur de ce qu’ils avaient : en 1949, lorsque l’on crée la RATP, il y a une forte poussée de lois sociales.

Le personnel hospitalier titulaire est affilié à la Caisse de retraite des agents des collectivités locales, créé par une ordonnance de mai 1945 (et dont le régime fut réglementé en octobre 1949) qui unifie le régime de retraite du personnel communal. Aujourd’hui encore, la condition de la fonction publique hospitalière est très proche de celles de la fonction publique d’État, avec une distinction établie entre « sédentaires » et « catégories actives » (ceux qui travaillent auprès des malades, aides soignantes, agents de service hospitalier, infirmières), qui peuvent prendre leur retraite plus tôt. Au demeurant, certains sédentaires sont souvent d’anciens actifs et il a fallu résoudre le problème du reclassement.

C’est un personnel qui a acquis au long du XXe siècle une forte qualification. Au XIXe siècle, avant la création sous la Troisième République de sociétés de retraite liées aux municipalités, certains anciens agents, masculins ou féminins, étaient accueillis dans les hospices pour vieillards et bénéficiaient de cet hébergement. Cela pouvait intervenir très tard. Nous pouvons penser à Melle Bottard, la surveillante de Charcot à la Salpêtrière, qui s’est retirée après avoir travaillé près de 60 ans dans le même hôpital. Presque un siècle plus tard, son nom a été donné à… un service de gériatrie.

La retraite des personnels des chemins de fer s’inscrit dans la mise en place de cette nouvelle technologie, dès la fin des années 1920, mais dont véritable début date de 1837 si l’on prend comme borne l’ouverture de la première ligne de voyageurs. Très vite, cette activité qui nécessite d’énormes investissements fut régulée par une véritable « charte du chemin de fer », la loi de 1842 qui définit un régime mixte de concession à des compagnies privées, avec un cahier des charges assez précis, notamment concernant les tarifs. Certaines compagnies étaient logiquement beaucoup moins rentables, notamment celle de l’ouest qui fut la première à être étatisée. Le premier régime de retraite dans ce secteur est celui de la compagnie d’Orléans en 1845, avec un système d’intéressement, où l’alimentation se fait par la compagnie sans aucune participation des employés. Tout, donc, est déjà en place dès la Monarchie de Juillet.

Sous le Second Empire, la concentration financière détermine la création-fusion de 6 grandes des compagnies et, y compris sous la Troisième République, d’une multitude de petits réseaux secondaires Les 6 grandes subsistent plus ou moins jusqu’à la SNCF. Entre 1850 et 1860, des caisses de retraite sont mises en place par ces compagnies, s’inspirant de certaines modalités du régime des fonctionnaires, régime de capitalisation avec des livrets individuels. Ces systèmes sont inégaux, les retenues sur salaires allant de 0 francs (Paris-Orléans) à 3 à 6% du salaire. Les modalités de liquidation sont assez proches pour tous : autour de 55 ans, avec des pensions assez faibles, indexées sur des salaires très faibles.

La raison de l’instauration de ce système est résumée dans la thèse de droit de L. Sénéchal (1904) : « pour arriver un attachement si difficile d’un personnel aussi nombreux, les compagnies, plutôt que d’élever au-delà de la moyenne le traitement effectif de leurs agents comme le leur demandaient et les qualités et les services exigés de son personnel, se sont ingéniées à multiplier l’assistance patronale par toute ses formes ». C’est la clef de la question : il fallait attirer et garder des travailleurs très qualifiés sans leur octroyer de hauts salaires, à un moment où le patronat tentait de s’opposer à la très forte mobilité du salariat. C’est ce que l’on a pu appeler « paternalisme » ; le terme de « politique de fixation du personnel » est bien plus approprié. Mais les conditions étaient différentes selon les compagnies. C’est la raison pour laquelle trois députés, dont Jean Jaurès, ont déposé en 1897 un projet de loi dont le Sénat, où les compagnies avaient une forte influence, est parvenu à retarder la promulgation jusqu’en 1909. Encore ne prenait-elle pas en compte la rétroactivité et il a fallu la loi de 1911, après la grève de 1910, pour que cet aspect ne soit plus écarté.

Question du modérateur : lien entre le statut et la rémunération, mis en avant par les syndicats aujourd’hui, existe-t-il encore ? Ont-ils toujours des salaires faibles ?

C. Chevandier : Aujourd’hui le salaire des cheminots n’est plus moindre que dans l’industrie privée. Mais, jusqu’aux années 1970, il y avait des démissions régulières de la SNCF à cause de ces salaires plus bas. En acceptant de rester à la SNCF, les cheminots sacrifiaient un salaire décent au profit de l’assurance d’une retraite qui pouvait être prise plus tôt.

E. Feller : dans les années 1960 et 1970, pour les mêmes qualifications les salaires sont nettement plus bas à la SNCF que dans les entreprises privées. On entre alors à la SNCF pour la sécurité de l’emploi et pour la retraite.

Michel Margairaz ajoute que dans les années 60, les dirigeants des entreprises publiques se plaignent de ne pas arriver à remplacer certains agents, et résistent à la remise en cause déjà programmée de ces régimes.

{discussion sur le passage de la concession au service public et l’entreprise publique : a-t-on raté l’occasion d’une véritable « harmonisation » par le haut en 45 ? }

Les régimes spéciaux ne sont pas une spécificité française ; le caractère tardif avec lequel s’est construit un système général en France (dernier grand pays d’Europe à adopter les Assurances sociales) explique la multiplication des régimes spéciaux. Cette réflexion doit être mise en relation avec les lois sur l’assistance qui précède la prévoyance.

Aujourd’hui, la réforme des retraites se pose dans toute l’Europe sous forme de l’augmentation des cotisations, du recul de l’âge des retraites, etc. En Allemagne, on instaure en 1911 un régime pour les employés, fonctionnaires, catégories moyennes fonctionnant sur une logique contributive. En GB, c’est une logique distributive (Beveridge). 1834 : loi sur les pauvres, 1908 : pensions, vieillesse, 1911 : maladie, 1925 : assurance vieillesse. Ce régime concerne environ 2, 5 millions de personnes, 15% de la population active. Des régimes particuliers existent comme en France dans les chemins de fer, le gaz, les transports, etc.

La particularité française, c’est le retard du régime général sur les régimes spéciaux

La spécificité française, c’est sans doute le rôle central, le rôle moteur qu’ont joué les régimes dits spéciaux dans la constitution du "modèle français de retraite.

En effet la méfiance des Français envers la retraite a été longue, elle explique en partie le retard dont il a été question plus haut. Cela tient en particulier à la lenteur de l’industrialisation (par rapport à l’Allemagne et la Grande Bretagne notamment). En 1910, les réticences viennent de la population, qui refuse le salariat prolongé ; c’est très visible dans les archives départementales. On constate l’attachement des Français à une autonomie, à la boutique, à la petite exploitation agricole, à l’atelier : le salariat ne peut avoir qu’un temps, ce n’est pas une finalité. On garde sa parcelle, et dès qu’on peut on revient s’installer sur la terre familiale, dans la boutique, ou à l’atelier. La loi de 1910 déçoit donc beaucoup parce qu’elle est perçue comme un asservissement. Les Français essaient d’entrer dans le cadre de la loi tout en gardant leur indépendance. Ainsi les femmes des fermes et des boutiques à qui on signifie que dans le cadre du mariage il n’y a pas de contrat de louage et donc qu’elles ne peuvent entrer dans le cadre de la loi : elles ne comprennent pas.

D’autant que peu de temps auparavant on a installé en France une loi d’assistance républicaine qui propose une protection sociale pour les vieillards indigents, hommes ou femmes, de plus de 70 ans (1905) ; entre cette retraite contraignante et décevante et l’assistance républicaine, la population ne voit pas très bien comment se positionner, et finalement s’en remet à l’assistance quand elle ne peut plus faire autrement. On est encore dans une économie fondée sur les exploitations et entreprises familiales où dans le cours de sa vie le travailleur peut moduler son engagement en fonction de ses forces. De plus, dans une période de franc stable : on peut compter sur ses économies pour sa vieillesse. C’est dans l’entre-deux-guerres seulement que l’obligation de quitter la terre ou la petite entreprise familiale arrive. Le déracinement vers le travail salarié se fait, mais souvent, même à cette époque, pour une période brève. Il est toujours conçu comme un engagement ponctuel, dans la perspective d’un retour (cf. les employés du métro parisien : le salariat à Paris permet d’économiser pour revenir dans de meilleures conditions au « pays »).

Or à ce moment là il y a déjà un modèle de retraite constitué, par ceux dont le régime existe depuis plusieurs décennies : les mineurs, les cheminots, et les fonctionnaires. Ceux-ci ont l’expérience de ce qu’est une retraite ; de plus, l’inflation les fait entrer dans un mouvement de revendication pour la revalorisation de leurs pensions devenues dérisoires car fixées souvent avant 1914. En 1924, ces fonctionnaires obtiennent une loi qui fait date en imposant notamment la "péréquation" de leur retraite sur les salaires en cours, c’est-à-dire l’indexation sur les salaires. La retraite n’est plus seulement un secours, c’est un « salaire continué », promettant un revenu décent tout au long de la vieillesse. Ce revenu est par ailleurs assuré par le système de la répartition, adopté par défaut car toutes les forces politiques sont plutôt pour la capitalisation mais comme le système est déjà en place, il est difficile de le remettre en question entièrement. Ce sont donc les actifs qui alimentent ce traitement continué.

Cette loi de 1924, qui donne aux fonctionnaires un système du même ordre que celui des cheminots, va inspirer les revendications de tous ceux qui se trouvent dans des situations voisines. Plus important, ces retraités qui ont désormais un vrai revenu pour la période qui suit leur activité, commencent à inventer ce que nous appelons la retraite : un moment qu’ils investissent dès leur entrée dans la vie active. Ex des Corses de la fonction publique. L’engagement se fait avec la perspective de retour et d’aménagement du cours de sa vie : on prépare sa retraite dans le domaine familial, résidentiel, etc.

C’est cette expérience de la « vie de retraite » qui permet de vaincre les réticences des Français qui considéraient la retraite comme un outil patronal. A peine trente ans après la fronde contre la loi de 1910, les premières enquêtes de l’INED en 1946, faites pour reculer l’âge de la retraite, montrent que personne ne veut de cela, pas même ceux qui touchent trois fois rien. La perspective de vivre une vie qui en vaut la peine, après le travail, prend sa place dans les mentalités.

Autre spécificité française, l’aspect assistanciel. C’est la Révolution française qui a proclamé la dette sociale vis-à-vis des vieillards : elle s’incarne dans la loi sur l’assistance obligatoire aux vieillards indigents, 1905. Accordé à tous les citoyens, ce secours républicain n’est pas une charité. Cette idée s’imbrique à celle de la retraite.

On en veut pour preuve la grande campagne lancée par le PCF pendant le Front populaire, pour la "Retraite des vieux". Elle serait en fait un réaménagement de la loi de 1905 : secours généralisé aux «vieux travailleurs » C’est nettement une revendication d’assistance, mais rattachant le secours pour la vieillesse à l’idée de travail salarié. Cette campagne n’aboutit pas sur le moment ; c’est le gouvernement de Vichy qui va créer en 1941 l’AVTS, Allocation aux Vieux Travailleurs Salariés (en puisant dans les caisses des assurances sociales).

Ceci permet d’éclairer en partie les divers niveaux de confusion dans lesquels nous sommes lorsque nous parlons de retraite.